Политиката на сближаване на ЕС предстои да претърпи дълбоки промени през следващите години. Но как тя е оформила страните от източния фланг на Европейския съюз? Въпреки забележителното икономическо сближаване, процесът не се е развил изцяло по първоначално замисления начин.
Преговорите за Многогодишната финансова рамка (МФР) на ЕС традиционно противопоставят нетните вносители на нетните получатели. В основата на спора стои фундаментален въпрос относно предназначението на бюджета на Съюза.
Най-големите разходни програми отдавна са земеделските субсидии и политиката на сближаване. Готовността на т.нар. пестеливи държави членки да продължат да финансират тези програми зависи до голяма степен от това дали те дават осезаеми резултати и допринасят за по-широките европейски приоритети.
Основната цел на политиката на сближаване на ЕС е намаляване на икономическите, социалните и териториалните неравенства между регионите в Съюза — цел, залегнала в самите европейски договори. Поради това главните бенефициенти са т.нар. страни на сближаване, чийто брутен национален доход (БНД) на глава от населението е под 90% от средния за ЕС.
Повечето от тези страни се присъединиха към ЕС през 2004 г., а присъединяването бележи началото на период на бурен икономически растеж. Икономическото сближаване на Полша със Западна Европа е сред най-впечатляващите успехи на Съюза. БВП на глава от населението на страната нарасна от около 51% от средния за ЕС през 2004 г. до около 80-81% през 2024-2025 г.
Литва отчете дори по-впечатляващ ръст — БВП на глава от населението се повиши от около 50% до близо 88% от средния за ЕС за същия период. Подобни тенденции се наблюдават в много от по-новите държави членки, макар в последните години растежът да е забавен заради глобалните кризи, инфлационния натиск и по-слабото европейско търсене.
Няколко фактора допринесоха за този напредък. Достъпът до единния пазар на ЕС, интегрирането в европейски индустриални вериги на стойността и значителните потоци от преки чуждестранни инвестиции изиграха важна роля. Но финансирането от ЕС беше един от ключовите двигатели.
Половината от растежа
Според доклада за сближаване на Европейската комисия, повече от половината от ръста на БВП в страните от Източна Европа между 2007 и 2020 г. може да се отдаде на политиката на сближаване на ЕС.
Оценките на Полския икономически институт сочат, че БВП на Полша на глава от населението през 2024 г. е приблизително с 40-42% по-висок, отколкото би бил без членството в ЕС. В България макроикономическото моделиране показва, че реалният БВП би бил с над 10% по-нисък без структурните фондове и фондовете за сближаване, което подчертава централната роля на европейското финансиране за националното икономическо развитие.
Латвийски икономисти стигат до подобни заключения. Латвия дължи средно 8,1% от своя БВП на финансирането от ЕС в периода 2007-2025 г. — толкова по-висок е той в сравнение с алтернативния сценарий без европейски средства, посочва д-р Олегс Красноперовс, икономист в Latvijas Banka.
Тези данни говорят, че политиката на сближаване е постигнала успех в много от по-новите държави членки. Това, обаче, не е универсална картина.
Докато Словакия беше смятана за регионален лидер в икономическото сближаване около 2010 г., днес това вече не е така. От 2017 г. насам страната на практика се е заклещила на около 70% от средния за ЕС, въпреки получените около 30 милиарда евро по политиката на сближаване след присъединяването си.
Опитът от двадесет години членство потвърждава, че самият обем на отпуснатите средства не гарантира успех. Качеството на институциите, стратегическите инвестиционни приоритети и стабилната регулаторна среда играят решаваща роля — това е заключението на Върховната одитна служба на Словакия в скорошен доклад.
Регионалните неравенства продължават
Макар политиката на сближаване да е помогнала на страните да се доближат икономически, резултатите й на регионално равнище в рамките на отделните страни са значително по-слаби.
Много от най-бедните региони продължават да изостават, въпреки значителното финансиране от ЕС. На практика сближаването в рамките на националните граници остава ограничено, което означава, че регионалните различия спрямо средния за ЕС показател се запазват.
Румъния онагледява добре този парадокс. Политиката на сближаване е помогнала за преодоляване на инфраструктурни пропуски, но нерядко е ускорявала растежа на вече динамичните центрове, вместо да облагодетелства периферните региони.
В резултат на това няколко румънски региона остават сред най-слабо развитите в ЕС, докато регионът Букурещ-Илфов е изпреварил драматично останалата част от страната.
Подобна тенденция се наблюдава в Чехия, Словакия, Унгария и България. Спрямо средния за ЕС показател столичните им региони се нареждат сред най-богатите в Европа. В същото време финансирането за сближаване непреднамерено е задълбочило пропастта между процъфтяващите метрополни центрове и изоставащите периферни региони, като е допринесло за демографски спад и миграция към големите градове.
Тази тенденция се запазва въпреки факта, че тези страни насочват значителна част от средствата за сближаване именно към по-слабо развитите региони.
Финансирането от ЕС в Латвия е насочено с особен акцент върху развитието на по-слабо развитите региони, посочва Красноперовс. Въпреки това, макар източният регион Латгале да е получил повече финансиране на глава от населението в сравнение със столичния регион, той остава най-слабо развитата област в страната.
Полша е един от малкото случаи, потвърждаващи в голяма степен логиката зад политиката на сближаване. Особено показателен пример е Подляското войводство в Източна Полша, което успешно развива сектора на агрохранителна преработка чрез финансиране от ЕС и достъп до единния пазар.
Преди дузина години това беше смятано за проблемен регион; днес може да бъде описан като история на успеха — казва Артур Новак-Фар, професор по право и икономика в Икономическото училище във Варшава.
Защо не работи навсякъде?
В дискусиите за бъдещето на политиката на сближаване след 2027 г. все по-голямо внимание привлича концепцията за правото на оставане. Аргументът е, че успехът на политиката на сближаване не трябва да се измерва единствено с ръста на БВП, а и с това дали хората могат да изградят достоен живот в родните си региони.
В действителност обаче тази цел остава трудно постижима. Изтичането на мозъци продължава да ускорява демографския упадък в по-слабо развитите региони, като едновременно с това стимулира миграцията към големите градски центрове. Будапеща и нейната столична агломерация, например, продължават да изпреварват останалата част от Унгария.
От 2004 г. насам по-новите държави членки са получили десетки милиарди евро от бюджета на ЕС. Защо тогава една от основните цели на политиката на сближаване остава неизпълнена?
Отговорът се крие до голяма степен на национално равнище. В много страни прилагането на европейските фондове не е проектирано така, че да дава приоритет на проектите с най-голямо дългосрочно въздействие върху регионалното развитие.
Може би най-разпространеният проблем е склонността да се измерва успехът чрез нивата на усвояване на средствата, а не чрез икономическите резултати.
Натискът за поемане на ангажименти и разходване на средства преди края на бюджетните цикли нерядко съкращава периодите за планиране и изпълнение, снижавайки качеството и дългосрочното въздействие на проектите. Това създава стимули да се харчи бързо, а не стратегически.
Ако харчим пари само защото са налични в бюджета, това е най-лошият възможен подход — заявява ръководителят на Върховната одитна служба на Словакия.
Административната сложност и раздробяването на финансирането между голям брой сравнително малки проекти допълнително ограничават ефективността на европейските инвестиции. Ресурсите нерядко се разпределят прекалено тънко, вместо да бъдат концентрирани в трансформиращи проекти с национално или регионално значение.
Политическите цикли също играят роля. Правителствата са склонни да предпочитат проекти, даващи видими резултати преди следващите избори, пред дългосрочни инвестиции в образование, изследвания, иновации, цифровизация или институционален капацитет.
Полша отново се откроява като изключение.
Ключовото е, че последователните правителства запазиха приемствеността в изпълнението на текущите проекти, като същевременно въвеждаха собствени приоритети за развитие и подходи за разпределение на средствата — казва Новак-Фар.
Полша предлага и друг урок, разграничаващ успешните от по-малко успешните страни: доверие в регионалните власти.
Европейските фондове в Полша традиционно се управляват по децентрализиран начин. Докато Министерството на развитието и регионалната политика осигурява общ надзор, значителна част от финансирането преминава през регионални оперативни програми, администрирани от регионалните власти. Днес около 44% от средствата за сближаване се управляват чрез регионални програми.
За разлика от това, управлението на европейските фондове в много други страни остава силно централизирано в министерства, намиращи се в националните столици.
В Унгария проектирането на покани за финансиране и разпределението на безвъзмездни средства са до голяма степен под контрола на централни правителствени министерства, оставяйки регионалните и местните власти зависими от решения, вземани в Будапеща.
Словакия представя сходна картина. До 2021 г. регионите нямаха никакви специално отделени средства от европейските фондове и почти никакво влияние върху решенията за финансиране. Това се промени в настоящия програмен период, когато почти една четвърт от националното разпределение беше заделена за интегрирани инструменти за териториално развитие.
Регионалните власти обаче остават недоволни. Години след стартирането на програмата само ограничен брой проекти са получили възстановяване на средствата. Министерствата са запазили ключовите правомощия за одобрение, създавайки тесни места, продължаващи да забавят изпълнението.
Видими резултати и широка обществена подкрепа
Въпреки недостатъците си, политиката на сближаване остава един от най-важните инструменти за развитие, с които разполагат по-новите държави членки.
В много страни тя финансира значителна дял от всички публични инвестиции. Докато средствата за сближаване представляват около една трета от публичните инвестиции в Чехия, тази цифра достига 80% в Словакия и България. Проектите за регионално развитие, общинските инвестиции и дори мащабни стратегически инициативи нерядко са в силна зависимост от европейската подкрепа.
Последиците стават видими, когато финансирането е прекъснато. През декември 2022 г. Европейският съюз замрази 55% от средствата за сближаване на Унгария, заедно с ресурсите от Механизма за възстановяване и устойчивост и редица други програми. Инвестиционната активност спадна успоредно с това, а множество проекти бяха отложени или преустановени.
В целия регион финансирането от ЕС е подкрепяло предимно градското развитие, транспортната инфраструктура, екологичните проекти, управлението на водите и системите за третиране на отпадъци. Именно в тези области по-новите държави членки са отбелязали най-видимия напредък след присъединяването си към ЕС.
Тъй като тези инвестиции са осезаеми и широко използвани в ежедневния живот, те оказват значително въздействие върху общественото възприятие за политиката на сближаване.
Дори партии, критични към европейската интеграция, нерядко подкрепят и рекламират финансирани от ЕС проекти в регионите, които управляват.
Случаят с Финландия
Отношението на Финландия към политиката на сближаване на ЕС се различава съществено от това на по-бедните държави членки, силно зависими от структурните фондове на Съюза. Като нетен вносител в бюджета на ЕС, Финландия не отговаря на условията за традиционно финансиране по сближаването, но все пак получава подкрепа чрез инструменти като Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР), Европейския социален фонд плюс (ЕСФ+) и Фонда за справедлив преход.
За програмния период 2021-2027 г. на Финландия са отпуснати 1,935 милиарда евро от европейските фондове за развитие.
Тези ресурси са насочени предимно към намаляване на регионалните неравенства между по-богатия юг и запад на Финландия и по-слабо развитите й източни и северни региони.
Въздействието на финансираните от ЕС проекти за регионално развитие е забележимо, но ограничено. Икономическият растеж в Източна и Северна Финландия е свързан с инициативи, подкрепени от ЕС, но трайните неравенства остават.
Пълен обрат не е направен, но отпуснатите средства имат силен поддържащ ефект върху икономическия регион и бизнес възможностите чрез регионалното развитие — казва Илари Хавукайнен, съветник по регионална и структурна политика в Постоянното представителство на Финландия към ЕС.
За разлика от много страни от Централна и Източна Европа, където политиката на сближаване е финансирала мащабни усилия за модернизация, финансирането от ЕС във Финландия се разглежда преди всичко като инструмент за запазване на икономическата активност в слабо населените региони.
Според изследователя Исак Венто, средствата се използват главно за инфраструктурни проекти, развитие на туризма, образование, здравеопазване и социални услуги. Ролята им може да бъде критична за местните общности. В някои региони услугите на социалната държава зависят от това финансиране, казва Венто. В последните години обаче по-богатите региони в Южна и Западна Финландия също са започнали да лобират за по-голям дял от наличните ресурси.
Въпреки мащаба на инвестициите, политиката на сближаване остава до голяма степен встрани от политическия дебат във Финландия. Венто описва европейското структурно финансиране като изцяло техническа материя, за която нито един политик никога не говори. Той добавя: когато има много пари, политиката и вниманието ги следват, но тези пари не изглежда да привличат обществено внимание. Материята е толкова прозаична и скучна, че никой не се интересува от случаен кей, строен някъде.
Това е в рязък контраст с някои по-бедни страни на сближаване, където финансираните от ЕС инфраструктурни проекти нерядко са на челно място в предизборните кампании и публичния дискурс.
Финландия официално разглежда политиката на сближаване на ЕС предимно като инструмент за стратегически инвестиции, макар елементите на солидарност да остават част от дебата. След пълномащабното нахлуване на Русия в Украйна през 2022 г. Хелзинки все по-настойчиво аргументира, че ролята на страната като гранична държава на ЕС трябва да намери по-добро отражение в бъдещото разпределение на средствата.
Обществените нагласи към финансирането за сближаване са смесени — някои финландци го приемат като благотворителност, докато други го разглеждат като ценна инвестиция в регионалното развитие. Като нетен вносител в бюджета на ЕС, Финландия подкрепя по-голямо бюджетно ограничение в следващия европейски бюджет, включително евентуални съкращения на средствата за сближаване. Въпреки това, според Илари Хавукайнен, Финландия не е сред най-активните застъпници за съкращения.
Автори: Марян Кореч, Туукка Туомасюкка, Олга Юрковска, Александра Кшищтошек, Доминика Махова, Каталина Михай, Мая Божинова, Андрис Каркловалкс, Агоштон Ренцес, Юстина Асакавичюте
